二十多年來，我國工程質(zhì)量監(jiān)管工作已走過了臨危受命、艱苦創(chuàng)業(yè)、完善提高和不斷開拓前進(jìn)的光輝歷程，監(jiān)管制度從無到有，監(jiān)管隊伍從小到大，監(jiān)管能力從弱到強(qiáng)，工程質(zhì)量監(jiān)管工作在深化改革中逐步完善，在加快發(fā)展中不斷強(qiáng)化，逐步走上了一條制度化、規(guī)范化、科學(xué)化的發(fā)展軌道，已成為我國工程建設(shè)管理的重要組成部分。當(dāng)前，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，工程質(zhì)量監(jiān)督工作面臨著許多機(jī)遇，也遇到了前所未有的壓力。建設(shè)規(guī)模的快速增長，使工程質(zhì)量監(jiān)管任務(wù)更加繁重；建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，對工程質(zhì)量監(jiān)督管理提出更高的要求。創(chuàng)新工程質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制，是形勢發(fā)展的客觀需要，也是不斷提高監(jiān)管效能的必然要求。如何圍繞新形勢，適應(yīng)新任務(wù)，尋求新突破，是新時期建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)管工作必須思考和探索的課題。
1 加強(qiáng)和改進(jìn)質(zhì)量監(jiān)管工作的背景
質(zhì)量監(jiān)督管理模式與方法必須適應(yīng)發(fā)展形勢、管理對象和工作任務(wù)的變化，任何一成不變的管理模式是沒有生命力的。建設(shè)工程質(zhì)量的監(jiān)管工作必須與時俱進(jìn)，開拓創(chuàng)新，根據(jù)不同時期的特點，不斷注入新的內(nèi)涵，賦予新的要素，體現(xiàn)新的特征。只有不斷增強(qiáng)監(jiān)管工作的適應(yīng)性、有效性和科學(xué)性，才能充分發(fā)揮監(jiān)督效能，保證和提高工程質(zhì)量，促進(jìn)和諧社會建設(shè)。
1.1 監(jiān)督收費(fèi)的取消，為機(jī)構(gòu)重新定位帶來了新契機(jī)
長期以來，絕大多數(shù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)是自收自支事業(yè)單位，并以收取監(jiān)督費(fèi)維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。2008年11月，財政部、國家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于公布取消和停止征收100項行政事業(yè)性收費(fèi)項目的通知》（財綜[2008]78號），其中包括建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督費(fèi)。監(jiān)督收費(fèi)的取消，使工程質(zhì)量監(jiān)管工作突然面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，這就迫使監(jiān)督機(jī)構(gòu)必須樹立新理念，創(chuàng)建新機(jī)制，采取新舉措，不斷加快制度和管理創(chuàng)新，逐步實現(xiàn)一系列根本性的轉(zhuǎn)變。盡管文件明確指出，收費(fèi)項目從2009年1月1日正式取消和停止征收后，履行行政管理職能的經(jīng)費(fèi)，由同級財政預(yù)算予以保障。但是，由于種種原因，仍有部分基層監(jiān)督機(jī)構(gòu)存在經(jīng)費(fèi)難以落實的問題，導(dǎo)致監(jiān)督工作無法正常展開、監(jiān)管職責(zé)難以履行到位。對此，這就需要我們既要客觀評估由此造成的不利影響，也要從發(fā)展的視角來認(rèn)識改革的積極意義。從而以監(jiān)督收費(fèi)的取消為契機(jī)，順應(yīng)形勢的發(fā)展，重新對監(jiān)督機(jī)構(gòu)的性質(zhì)進(jìn)行定位。
1.2 第5號部長令的出臺，為監(jiān)督模式的轉(zhuǎn)變提供了依據(jù)
目前，工程質(zhì)量監(jiān)督在一定程度上還是沿襲了十幾年前的做法，實行以工程項目為對象、以定人、定點、定式監(jiān)督為主的模式。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布施行的5號部長令是質(zhì)量監(jiān)督工作的指導(dǎo)性文件，更進(jìn)一步地明確了住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門及工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)是實施房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量監(jiān)督的主體，并統(tǒng)稱為主管部門，體現(xiàn)了對監(jiān)督機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法地位的認(rèn)可。5號部長令既充分考慮了政策的連續(xù)性，也廣泛吸收各地有效做法，對監(jiān)督工作內(nèi)容、程序及監(jiān)督機(jī)構(gòu)和人員的考核管理等方面，做出了比較系統(tǒng)、科學(xué)的規(guī)定，對一些重點部位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)提出了明確的監(jiān)管要求，是今后開展質(zhì)量監(jiān)督工作的根本大綱。加快建立健全以抽查為主要方式、以行政執(zhí)法為基本特征的工程質(zhì)量監(jiān)督模式是貫徹執(zhí)行5號部長令的迫切要求。
1.3 市場形勢的發(fā)展，為改進(jìn)監(jiān)管方法積極創(chuàng)造條件
近年來，我國工程建設(shè)每年保持在20％左右的增長速度，工程建設(shè)呈現(xiàn)出量大、面廣、點多、線長、周期短的特征，整體規(guī)模不斷創(chuàng)造歷史新高。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，工程項目中超高層、大跨度、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的建筑日益增多。從項目管理情況來看，由于建設(shè)規(guī)模與管理資源配置失調(diào)，制約質(zhì)量水平提升的客觀因素仍然存在；工程技術(shù)儲備不足，市場不規(guī)范，管理不到位，違法分包、轉(zhuǎn)包屢有發(fā)生，從業(yè)隊伍素質(zhì)不高的情況尚未根本改變；工程實施承受自然環(huán)境、社會環(huán)境和工程管理的多種因素，導(dǎo)致老問題與新矛盾交織，形勢不容樂觀。這些問題都與質(zhì)量監(jiān)督工作的科學(xué)發(fā)展要求不相適應(yīng)。新形勢要求當(dāng)前和今后一段時間，監(jiān)督管理方法要著力在推動“四化”上下功夫，即監(jiān)管內(nèi)容專業(yè)化、監(jiān)管程序標(biāo)準(zhǔn)化、監(jiān)管過程精細(xì)化和監(jiān)管手段信息化。“四化”既是工作要求，也是一個工作體系；既是推行現(xiàn)代工程監(jiān)督管理的重要抓手，也是提高監(jiān)督管理水平的必然要求。
1.4 監(jiān)管任務(wù)的變化，為機(jī)制體制創(chuàng)新不斷注入活力
近年來，隨著工程的監(jiān)管難度、風(fēng)險和環(huán)境的不斷變化，一些科技含量高、施工難度大的工程日益增多，工程技術(shù)風(fēng)險、質(zhì)量風(fēng)險日益突出，加之市場機(jī)制不完善、投資主體逐利趨向，給質(zhì)量監(jiān)督管理工作帶來了新的困難和問題。同時，部分參與工程建設(shè)的企業(yè)和個人的質(zhì)量意識不高，責(zé)任落實不到位；建筑市場不規(guī)范，信用缺失、無序競爭、低價中標(biāo)等現(xiàn)象仍然存在，參建各方責(zé)任主體行為制約機(jī)制難以有效運(yùn)轉(zhuǎn)；違反法定建設(shè)程序和任意壓縮合理工期，影響質(zhì)量的現(xiàn)象突出。一些建設(shè)項目未辦理施工許可、質(zhì)量安全監(jiān)督等相關(guān)手續(xù)就擅自開工建設(shè)，規(guī)避政府主管部門監(jiān)管；一些新區(qū)、開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)的建設(shè)工程游離于監(jiān)管之外或者監(jiān)管不到位，“三區(qū)”工程成為工程質(zhì)量監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)和盲區(qū)，也是事故頻發(fā)的重災(zāi)區(qū)；村鎮(zhèn)建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)管體系尚未建立，缺少法規(guī)和監(jiān)管隊伍等方面的必要支撐；工程項目已經(jīng)向高、大、深、難轉(zhuǎn)移，而建設(shè)、管理、監(jiān)督隊伍的總體素質(zhì)還不能適應(yīng)新形勢下的工程建設(shè)。另外，隨著工程量的大幅增加，許多地區(qū)尤其是大中城市的監(jiān)督力量嚴(yán)重不足，人均監(jiān)督面積已從上世紀(jì)90年代初的3萬平方米增加到當(dāng)前的十幾萬、幾十萬甚至上百萬平方米，人員緊缺的問題相當(dāng)突出。監(jiān)督隊伍素質(zhì)良莠不齊的現(xiàn)象，也影響了監(jiān)督工作質(zhì)量。為此，政府實行的行政責(zé)任追究制度又對質(zhì)量監(jiān)督工作提出了更高的要求，監(jiān)督人員承受很大壓力。面對這種形式，必須盡快建立完善“履職不失職、盡責(zé)不追責(zé)”的監(jiān)管工作新機(jī)制。
2 新形勢下監(jiān)督管理轉(zhuǎn)變的模式及方向
新形勢下質(zhì)量監(jiān)督工作中要抬頭看準(zhǔn)路，低頭拉好車，努力做好“三個結(jié)合”，即轉(zhuǎn)變理念與改進(jìn)方法相結(jié)合，夯實基礎(chǔ)與抓住重點相結(jié)合，強(qiáng)化監(jiān)督與做好服務(wù)相結(jié)合。根據(jù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)改革和建設(shè)發(fā)展需要，突出抓好主要矛盾和矛盾的主要方面，不斷探索新思路。監(jiān)管工作不僅要全力拼搏，還要發(fā)揮“四兩撥千斤”的巧勁。要調(diào)整監(jiān)督模式，建立起一種“執(zhí)法嚴(yán)格、方法科學(xué)、手段先進(jìn)”的工程質(zhì)量監(jiān)督運(yùn)行保障機(jī)制。
2.1 執(zhí)法型監(jiān)督。這表明了監(jiān)督工作的屬性。取消工程質(zhì)量監(jiān)督費(fèi)是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)依法行政，建立法制國家的重要舉措。法制國家的基礎(chǔ)是社會有自律自控能力、企業(yè)能生產(chǎn)出合格質(zhì)量的產(chǎn)品。
從法制意義看，政府對企業(yè)的約束是以執(zhí)法手段來實現(xiàn)的，所以監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)轉(zhuǎn)向執(zhí)法，改“檢查監(jiān)督”為“執(zhí)法監(jiān)督”，從源頭開始明確監(jiān)督機(jī)構(gòu)的執(zhí)法性質(zhì)。監(jiān)督機(jī)構(gòu)承擔(dān)著政府對建設(shè)工程質(zhì)量的監(jiān)管職能，履行的職責(zé)是行政執(zhí)法的性質(zhì)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)定位于參照公務(wù)員管理的行政機(jī)構(gòu)。只有將建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)納入?yún)⒄展珓?wù)員管理的序列，才能逐步理順政府對工程質(zhì)量監(jiān)督管理的關(guān)系，充分體現(xiàn)建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督的職責(zé)，有效保證政府執(zhí)法的威懾力。
2.2 抽查型監(jiān)督。這指明了監(jiān)督工作的方式。“定部位、預(yù)約式”的傳統(tǒng)質(zhì)量監(jiān)督模式，不僅與監(jiān)督檢查隨機(jī)性、動態(tài)性的根本要求相矛盾，而且容易造成因停工待檢而影響工程的正常進(jìn)度，客觀上也給極個別監(jiān)督人員的腐敗行為提供了條件。這種監(jiān)督模式已經(jīng)越來越不適應(yīng)監(jiān)督工作的實際需要，必須徹底加以改進(jìn)。建立規(guī)范高效的工程質(zhì)量巡查、抽查制度，把工程質(zhì)量檢查與各方責(zé)任主體質(zhì)量行為結(jié)合起來，把施工前預(yù)控、施工中檢查與竣工驗收有機(jī)結(jié)合起來，取消施工過程中“停工待檢”的質(zhì)量控制點檢查，加大不定時、不定點、不定人、不定內(nèi)容、不提前告知的日常質(zhì)量監(jiān)督巡回抽查力度，充分運(yùn)用先進(jìn)的檢測儀器、設(shè)備和技術(shù)，全面實行工程實體監(jiān)督抽測，真正對責(zé)任主體起到震懾作用。監(jiān)督抽查要做到專項治理與日常監(jiān)督相結(jié)合、告知性檢查與突擊性檢查相結(jié)合、綜合執(zhí)法檢查與專項檢查相結(jié)合、巡查與層級督查相結(jié)合、行為監(jiān)督與實體監(jiān)督相結(jié)合。通過對關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重點部位的控制，有效防范質(zhì)量事故的發(fā)生。
2.3科技型監(jiān)督。這說明了監(jiān)督工作的手段。一是針對人手少、任務(wù)重、要求高的實際，讓工程質(zhì)量監(jiān)督插上“信息化”的翅膀，不斷創(chuàng)新思路，尋求突破，研發(fā)和啟用工程質(zhì)量監(jiān)督管理協(xié)同服務(wù)平臺。監(jiān)督人員上班打開電腦，就可以通過視頻、網(wǎng)絡(luò)傳送等技術(shù)，清楚了解各項目現(xiàn)場的施工進(jìn)度、材料驗收以及各方責(zé)任主體人員的履責(zé)情況。二是通過高科技信息平臺反饋的信息，能較好地實行資源優(yōu)化配置，把有限的資源充分調(diào)動起來。利用相關(guān)應(yīng)用軟件，定期對監(jiān)管數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計分析，找準(zhǔn)薄弱環(huán)節(jié)和突出問題，制定有效措施，進(jìn)行監(jiān)管。三是通過網(wǎng)上監(jiān)督平臺，進(jìn)一步增強(qiáng)行政權(quán)力運(yùn)行的公開透明度，加快實現(xiàn)工程質(zhì)量監(jiān)督的模式由傳統(tǒng)型向信息化邁進(jìn)，被動服務(wù)向主動報務(wù)轉(zhuǎn)變。四是進(jìn)一步強(qiáng)化服務(wù)平臺與政務(wù)網(wǎng)站的互聯(lián)互通，通過網(wǎng)上投訴信箱、曝光臺等載體，加大社會監(jiān)督力度，讓廣大群眾更加積極主動地參與到工程質(zhì)量監(jiān)督工作中來，工程質(zhì)量監(jiān)管更加及時有效。