自2014年以來(lái)，國(guó)務(wù)院以及相關(guān)部委在PPP(政府和社會(huì)資本合作)方面密集出臺(tái)了多項(xiàng)政策文件，以推動(dòng)、引導(dǎo)PPP項(xiàng)目實(shí)施。此舉得到了各級(jí)地方政府的積極響應(yīng)，并紛紛推出PPP示范、試點(diǎn)項(xiàng)目。但PPP在中國(guó)的發(fā)展不夠成熟，相關(guān)部委政策不統(tǒng)一，加上PPP本身環(huán)節(jié)比較多，涉及專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域比較廣，在項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中，有很多問(wèn)題突顯出來(lái)。從北京中建政研信息咨詢(xún)中心(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“中建政研”)參與過(guò)的案例分析，比較突出問(wèn)題的有以下幾個(gè)方面。
地方政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的識(shí)別和篩選
從地方政府方面來(lái)講，在項(xiàng)目發(fā)起環(huán)節(jié)，沒(méi)有嚴(yán)格地進(jìn)行項(xiàng)目識(shí)別與篩選，這是個(gè)非常突出的問(wèn)題。全國(guó)各地紛紛上馬PPP項(xiàng)目，有關(guān)部門(mén)今年5月份披露來(lái)自各省市的PPP項(xiàng)目達(dá)1043個(gè)，總投資達(dá)1.97萬(wàn)億元，這是相當(dāng)大的規(guī)模。中建政研在為很多地方政府做咨詢(xún)服務(wù)的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，有些地方政府幾乎所有項(xiàng)目都想做成PPP，這些項(xiàng)目的推出幾乎沒(méi)有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，事實(shí)上其中很多項(xiàng)目并不適合走PPP模式，有些項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本方缺乏吸引力。
中建政研在協(xié)助有些省份入庫(kù)的PPP項(xiàng)目前期評(píng)審過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，大量的項(xiàng)目存在不符合財(cái)政部(財(cái)金〔2015〕57號(hào))文相關(guān)要求，主要表現(xiàn)在：第一，方案不清晰，沒(méi)有按照標(biāo)準(zhǔn)模板和方案順序與目錄完成;第二，盲目要求政府補(bǔ)貼，對(duì)政府補(bǔ)貼的年限、補(bǔ)貼金額不是經(jīng)過(guò)系統(tǒng)推算出來(lái)的，隨意性比較強(qiáng)，有的是把潛在社會(huì)資本方出的金額與項(xiàng)目投資金額的差距加上銀行利息作為申請(qǐng)補(bǔ)貼的金額;第三，對(duì)于經(jīng)營(yíng)年限沒(méi)有經(jīng)過(guò)系統(tǒng)測(cè)算，很多都拉長(zhǎng)為二三十年，甚至一些幾千萬(wàn)的小項(xiàng)目，兩三年就能完成的也這么做。
在項(xiàng)目評(píng)估篩選過(guò)程中最核心的“物有所值論證”環(huán)節(jié)沒(méi)有受到足夠重視，基本都是走程序。
PPP模式是一個(gè)制度設(shè)計(jì)，而非權(quán)宜之計(jì)
地方政府債務(wù)規(guī)模激增，加上很多原有的融資模式受限制，從擴(kuò)大投資的角度看，推進(jìn)PPP模式是一種有效方式。原則上推動(dòng)PPP模式首先應(yīng)該滿(mǎn)足公共需求，拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)，但目前達(dá)到這種理想狀態(tài)不太現(xiàn)實(shí)，有些地方政府更多考慮的是緩解地方債壓力，甚至純粹是為了融資。事實(shí)上PPP是一種長(zhǎng)期的制度設(shè)計(jì)，對(duì)于中央政府來(lái)講，一方面倒逼地方政府轉(zhuǎn)變政府職能方式，另一方面，繼續(xù)擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施投資。
對(duì)此建議地方政府，對(duì)待PPP的態(tài)度進(jìn)一步趨于理性。對(duì)于哪些項(xiàng)目適合做PPP要有清晰的認(rèn)知，中建政研在為地方政府做咨詢(xún)時(shí)，首先會(huì)幫助他們進(jìn)行項(xiàng)目梳理。二是要想辦法提升所推出的PPP項(xiàng)目的質(zhì)量。比如有些地區(qū)會(huì)把一些比較優(yōu)質(zhì)的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目納入PPP項(xiàng)目，以提升項(xiàng)目質(zhì)量，增加對(duì)社會(huì)資本的吸引力。
以上是項(xiàng)目發(fā)起環(huán)節(jié)，在項(xiàng)目推進(jìn)環(huán)節(jié)同樣存在很大問(wèn)題，主要表現(xiàn)是趨于程序化，忽視了項(xiàng)目本身的科學(xué)性。整個(gè)過(guò)程是以法律和財(cái)務(wù)人士為主導(dǎo)來(lái)推動(dòng)的。真正應(yīng)該起到核心作用的應(yīng)該是投資專(zhuān)業(yè)人士，他們才能從根本上決定項(xiàng)目是否科學(xué)、能否合理運(yùn)營(yíng)。
社會(huì)資本方應(yīng)調(diào)整收益預(yù)期，構(gòu)建并提升自身綜合能力
社會(huì)資本方通過(guò)PPP模式參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。這對(duì)社會(huì)資本方，尤其是民間基建投資者來(lái)講，是難得的歷史機(jī)遇，同時(shí)更是一種考驗(yàn)。PPP項(xiàng)目屬于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，這種性質(zhì)決定了它需要在社會(huì)資本收益和公共利益之間尋求一種平衡。而社會(huì)資本方對(duì)投資收益預(yù)期通常過(guò)高，舉例來(lái)說(shuō)一般達(dá)到12%甚至15%以上，但PPP項(xiàng)目投資收益大概只能達(dá)到10%。建議社會(huì)資本方降低收益預(yù)期，對(duì)于PPP項(xiàng)目來(lái)說(shuō)收益的長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性以及風(fēng)險(xiǎn)的可控性更為關(guān)鍵。
PPP項(xiàng)目有長(zhǎng)達(dá)10—30年的運(yùn)營(yíng)期，要靠后期運(yùn)營(yíng)的收益來(lái)彌補(bǔ)前期的投資。因此除了融資能力、項(xiàng)目策劃能力、風(fēng)險(xiǎn)管控能力等，還要求社會(huì)資本方有強(qiáng)大的運(yùn)營(yíng)能力。運(yùn)營(yíng)能力不足會(huì)對(duì)整個(gè)項(xiàng)目收益產(chǎn)生致命影響。鳥(niǎo)巢項(xiàng)目就是典型案例。建設(shè)鳥(niǎo)巢項(xiàng)目的合作雙方都缺乏大型體育場(chǎng)館的運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，因此運(yùn)營(yíng)效益一直不理想。有些走得比較靠前的政府在選擇社會(huì)資本方時(shí)已經(jīng)把對(duì)方的運(yùn)營(yíng)能力作為重要考察標(biāo)準(zhǔn)。比如目前在建的通州環(huán)球影城項(xiàng)目，政府招標(biāo)的時(shí)候就要求投標(biāo)方有影視方面的運(yùn)營(yíng)、策劃、項(xiàng)目執(zhí)行、市場(chǎng)推廣等能力，滿(mǎn)足這些條件的公司才能進(jìn)入投標(biāo)范圍。那么達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)資本方如何做?若要靠自己，就涉及到整個(gè)管理體系的調(diào)整，人才體系的構(gòu)建，這可能是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。目前比較通行的方法是與運(yùn)營(yíng)能力強(qiáng)的社會(huì)資本組成利益聯(lián)合體來(lái)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，或者由中標(biāo)社會(huì)資本委托第三方來(lái)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。這樣一方面可以保證項(xiàng)目順利運(yùn)營(yíng)，另一方面可以起到技術(shù)擴(kuò)散的效應(yīng)，提升社會(huì)整體的技術(shù)水平。對(duì)于社會(huì)資本來(lái)說(shuō)，重點(diǎn)要解決的是如何使得資本與技術(shù)緊密結(jié)合，達(dá)到技術(shù)引進(jìn)與管理提升雙重發(fā)展。
地方政府應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)自身誠(chéng)信建設(shè)和法制政府建設(shè)
我們注意到，在PPP問(wèn)題上，社會(huì)資本方相對(duì)比較謹(jǐn)慎。一方面有些社會(huì)資本方對(duì)地方政府的信譽(yù)問(wèn)題心存疑慮，擔(dān)心政府政策變動(dòng)、簽的協(xié)議不認(rèn)同。確實(shí)有個(gè)別地方政府為加快當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，會(huì)與社會(huì)資本方簽訂一些脫離實(shí)際的合同以吸引投資。項(xiàng)目建成后，政府難以履行合同義務(wù)，直接危害合作方的利益。一些地方政府跟社會(huì)資本方簽BT協(xié)議，但政府后來(lái)要求把協(xié)議廢掉，重新簽PPP協(xié)議，這就是政府違約的現(xiàn)象。再加上PPP項(xiàng)目合作年限長(zhǎng)，一般是10年最高可到30年，更增加了風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，投資回報(bào)難以預(yù)期。另一方面，某些地方政府的財(cái)政承受能力堪憂。社會(huì)資本方對(duì)某些地區(qū)的PPP項(xiàng)目很感興趣，但地方政府財(cái)政承受能力不足。比如中建政研在西北某地遇到這種情況：該地區(qū)每年的財(cái)政收入非常有限。根據(jù)財(cái)政部發(fā)布PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引，規(guī)定每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%，這在很多地區(qū)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，在西北這些地區(qū)更是如此。地方政府想投入更多的PPP項(xiàng)目是心有余而力不足。這種情況下社會(huì)資本方雖然有感興趣的好項(xiàng)目，但政府財(cái)政補(bǔ)貼不到位，項(xiàng)目難以推進(jìn)。中建政研因此呼吁中央應(yīng)進(jìn)一步提高10%的比例，以便讓更多的項(xiàng)目納入PPP。
還有一點(diǎn)被普遍忽視的問(wèn)題是項(xiàng)目后期的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。迄今為止，中建政研所承擔(dān)的咨詢(xún)項(xiàng)目都是做到項(xiàng)目公司成立為止，很少有人關(guān)注項(xiàng)目后期的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，這是很大的缺陷。
本輪PPP熱潮現(xiàn)在才剛剛開(kāi)始。無(wú)論政府還是社會(huì)資本方，都缺少成熟的經(jīng)驗(yàn)可借鑒，都在摸著石頭過(guò)河，不可避免會(huì)出現(xiàn)各種問(wèn)題。有些省份在積極做推進(jìn)和探索。如河南省，在PPP方面無(wú)論是觀念、方法還是實(shí)際行動(dòng)上，都走在全國(guó)前列：建立全國(guó)第一支獲得國(guó)家批復(fù)的PPP基金，把當(dāng)?shù)豍PP實(shí)施比較成功的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行推廣，領(lǐng)先設(shè)立省級(jí)PPP中心并建立了專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)庫(kù)。中建政研憑借自身實(shí)力在40多家申請(qǐng)入庫(kù)的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)中躋身前十成功入選。
總之，解決問(wèn)題需要時(shí)間。工程建設(shè)及咨詢(xún)服務(wù)方面長(zhǎng)足的積累為中建政研開(kāi)展PPP咨詢(xún)服務(wù)提供了天然的優(yōu)勢(shì)。在PPP模式迅猛發(fā)展的形勢(shì)下，中建政研充分發(fā)揮與相關(guān)部委及行業(yè)單位深度合作的優(yōu)勢(shì)，快速整合行業(yè)專(zhuān)家，構(gòu)建了以PPP全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)為中心的生態(tài)圈。截至2015年7月，中建政研累計(jì)服務(wù)PPP項(xiàng)目近60個(gè)。在幫助政府、社會(huì)資本方推進(jìn)PPP項(xiàng)目進(jìn)程方面發(fā)揮了重要作用，目前已成為PPP領(lǐng)域綜合服務(wù)運(yùn)營(yíng)商，中國(guó)最權(quán)威最專(zhuān)業(yè)的PPP智庫(kù)平臺(tái)。(北京中建政研信息咨詢(xún)中心主任兼PPP專(zhuān)家委員會(huì)主任 梁艦)
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